制定居民居住证制度 能否发挥其作用

关注最新国内新闻内容，12月4日，国务院法制办公室在其网站上公布了《居住证管理办法（征求意见稿）》，向社会各界征求意见。《征求意见稿》第一条明确规定，制定该办法的目的是“为了加强人口服务管理，保障公民合法权益，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，促进社会公平正义，维护社会秩序。”那么，居住证制度真的能够发挥这些作用吗？

《征求意见稿》第二条指出，“公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本办法的规定申领居住证。”注意到，这里所说的申领居住证是指“可以”，而不是“应当”。换句话说，非户籍所在地人口也“可以”不申领居住证。不过这个办法同时指出，尽管有不申领居住证的自由，但是只有申领居住证的才能享受所在地的基本公共服务，因为“居住证是持证人在居住地就业居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。”

不过，这个规定却与其他法律的相关规定相悖。我们不妨以义务教育为例进行说明。《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定，“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”法律上并没有要求适龄儿童或者少年接受义务教育必须以办理居住证为先决要件，只需要有文件证明其父母或者法定监护人工作或者居住地即可。

不仅仅是义务教育不需要以居住证作为证明文件，其他所有的公共服务也不需要居住证，无论是参加社会保险、还是住房公积金等都不需要居住证。事实上，在过去的几十年中，即便没有居住证，在绝大多数城市都已经慢慢解决了非户籍人口享受义务教育、社会保险和住房公积金等公共服务问题。如果在以往不需要居住证即能解决以上这些公共服务，那么今后就没有必要再通过办理居住证的办法。

更为重要的是，现在这些公共服务存在的顽疾并非是通过居住证就能够解决。当我们谈及当下中国公共服务存在的问题，并非是指目前的公共服务体系不考虑非户籍人口，事实上，在很多城市非户籍人口的公共服务已经得到了很好解决。以上海为例，这个拥有将近1000万非户籍人口的城市在最近几年已经妥善解决为非户籍子女的义务教育问题，而不管这些适龄儿童的父母有没有居住证。到2012年底，非户籍学生在义务教育阶段总入学人数中的占比已达45%，而在一年级新生中已经超过了户籍子女。但是据上海市公安局于今年8月份公布的数据，全市1100.09万非当地户籍人口中，办理上海市居住证的是107.14万人，办理临时居住证456.02万人，未办证者达到536.93万人。由此可见，没有居住证也能够实现公共服务均等化。

那么，当下中国公共服务的弊病存在哪里？在我看来，最主要是源于人口的高度流动和公共服务本无法流转之间的冲突。以养老保险为例，如果我经常变更工作地--假设今年在上海，明年在广州，后年在北京，那么就会遇到一个非常头痛的问题，每到一个工作地就要开设一个社保账户，而且工作单位为我支付的社会统筹部分的养老金已经与他无缘--在现收现付的养老体系下，统筹部分已经被用来支付工作地退休员工的退休金了。

很显然，目前的居住证模式没有办法解决这个难题。相反，还造成了另外的难题。《征求意见稿》第十六条规定了居住证发放地人民政府应当确定的落户条件，对那些中等城市、大城市和特大城市的落户都设置了一定的年限，尽管《征求意见稿》中没有明确规定这些年限是否“连续”，但是在实际操作过程中，目前已经实施居住证的城市都是要求“连续”。假设今后居住证也需要“连续”，那就意味着那些频频更换工作地的居民会深受其累--他给各个城市都缴纳了养老保险，最终却可能不属于任何一个城市。事实上，在劳动力流动频繁的今天，这个群体的比重尽管不大，但人口规模不不在少数。换句话说，居住证制度反而把一个本该统一的劳动力大市场分割成了若干个城市，制造了更多的麻烦。

以上的分析表明，如果真要保障流动人口的公共服务，不需要居住证也可以实现，事实上已有的法律已经能够解决。那些现在无法解决的公共服务难题--主要是人口流动和公共服务本地化之间的不匹配，则是居住证制度无法解决的。更为重要的是，居住证制度可能还会强化人口流动和公共服务本地化的矛盾，这可能是居住证制度出台时所没有想到的。